Резолюция круглого стола «Как из отходов сделать доходы»

Москва, 3 декабря 2013 г.

 Преамбула

 

Воздействие образующихся и накопленных отходов производства и потребления на окружающую среду продолжает оставаться значимым фактором, определяющим экологическую обстановку в Российской Федерации.

По данным государственного статистического наблюдения, в целом по стране сохраняется негативная тенденция по увеличению количества образования и размещения отходов производства и потребления. В 2012 году оно достигло максимума за историю статистических наблюдений ‒ 5,07 миллиарда тонн. Более 92% от этой величины представлено отходами добычи, обогащения и первичной переработки минерального сырья, имеющих преимущественно IV‒V класс опасности.

Образование таких отходов обусловлено объективными причинами: преобладанием ресурсодобывающей направленности в экономике, большими объемами добычи и первичной переработки полезных ископаемых, а также рассеянностью полезных компонентов в горных породах. Основным способом удаления отходов горнодобывающего и горноперерабатывающего производств является их складирование, в том числе закладка вскрышными и вмещающими горными породами выработанных пространств. Доля использования и обезвреживания этих отходов составляет 46‒48%. Сокращение образования и размещения данных отходов возможно только в незначительной мере. В то же время размещение этих отходов должно осуществляться с неукоснительным соблюдением требований в области охраны окружающей среды, включая ликвидацию или консервацию горных выработок и рекультивацию земель по окончании добычи полезных ископаемых, в соответствии с проектной документацией.

Около 200‒230 млн тонн отходов ежегодно образуется в других отраслях экономики, включая промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт и сферу обслуживания. Примерно 40‒50% от этой величины обезвреживается и перерабатывается, 60‒50% направляется на долговременное размещение, в основном на производственных территориях.

Преобладающее негативное воздействие на окружающую среду связано с отходами обрабатывающих производств и некоторых других секторов экономики, которые имеют преимущественно I‒III класс опасности.

Обеспечение экологически безопасного удаления указанных отходов является обязанностью самого производителя, поскольку он действует в собственных интересах с целью извлечения прибыли. При этом сам производитель заинтересован в повышении экономической эффективности производства (например, в более полном использовании сырья) и в сокращении всех издержек, в том числе отходов. К задачам государства в данном процессе относится регулирование этой деятельности путем административного принуждения, экономического стимулирования и соответствующего надзора. Существенное сокращение объемов образования и размещения отходов обрабатывающей промышленности может быть достигнуто в результате технологической модернизации производства при наличии заинтересованного инвестора либо в связи с плановой сменой основных фондов. Первостепенное внимание при этом должно быть уделено уменьшению использования природных ресурсов и исходного сырья, а также снижению материалоемкости получаемой продукции.

Особое беспокойство вызывает ситуация с твердыми коммунальными отходами (ТКО). Объем их образования в целом по стране неуклонно возрастает. Причем по сравнению с 2000 годом количество ежегодно образуемых ТКО увеличилось более чем в три раза. В 2012 году их образовалось почти 70 млн тонн (без учета образования у сельского населения).

С переработкой и утилизацией ТКО связаны наибольшие проблемы, поскольку этот вид отходов по существующей в России схеме поступает в компании по обслуживанию жилого фонда и фактически не имеет собственника. Население – основной образователь ТКО – не отвечает за их конечное удаление.

Только около 10% от ежегодного объема образования ТКО направляется на использование и вовлекается в хозяйственный оборот. Имеющаяся инфраструктура ориентирована главным образом на захоронение ТКО, при котором в большинстве случаев не обеспечивается (или не полностью обеспечивается) соблюдение природоохранных требований. Большинство объектов захоронения ТКО не создают условий для защиты окружающей среды от негативного воздействия размещаемых отходов, так как эти объекты не оборудованы природоохранными сооружениями и не обустроены в соответствии с экологическими требованиями. К тому же под захоронение ТКО изымаются значительные площади земель.

Из причин сложившейся ситуации в области обращения с отходами можно выделить следующие:

преобладание в экономике несовершенных отходоемких производств;

отсутствие экономических стимулов и инструментов для развития инфраструктуры по обращению с отходами;

правовые пробелы в регулировании разрешительной деятельности в области обращения с отходами;

несовершенство организационной структуры государственного и муниципального регулирования в области обращения с отходами (особенно после передачи в 2004 году основных полномочий органам местного самоуправления);

неудовлетворительное информационное обеспечение государственного управления в области обращения с отходами (учет, отчетность, статистика).

Основой нормативного правового регулирования деятельности по обращению с отходами производства и потребления в Российской Федерации являются Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, ратифицированная в 1994 году, и Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В 2008 году Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» дополнен положениями Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые позволили снять ряд барьеров и способствовали сокращению избыточной административной нагрузки на предпринимательское сообщество.

В настоящее время Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» полностью обеспечен подзаконными актами Правительства Российской Федерации, включая постановления от 28 марта 2012 года № 255 «О лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I‒IV классов опасности» и от 16 августа 2013 года № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I‒IV классов опасности», а также практически полностью ‒ ведомственными нормативно-правовыми актами. В 2010‒2013 годах приняты приказы Минприроды России:

от 16 февраля 2010 года № 30 «Об утверждении порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)»;

от 25 февраля 2010 года № 49 «Об утверждении правил инвентаризации объектов размещения отходов»;

от 25 февраля 2010 года № 50 «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;

от 1 сентября 2011 года № 721 «Об утверждении порядка учета в области обращения с отходами»;

от 30 сентября 2011 года № 792 «Об утверждении порядка ведения государственного кадастра отходов»;

от 6 августа 2013 года № 289 «Об утверждении Комплекса мер по ликвидации экологического ущерба, накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности»;

от 14 августа 2013 года № 298 «Об утверждении комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации» с приложением плана по реализации предусмотренных данной стратегией мероприятий.

Вместе с тем требуется принятие нормативных правовых актов, устанавливающих:

порядок отнесения отходов I‒IV классов опасности к конкретному классу опасности;

порядок мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду.

 

Интенсивное социально-экономическое развитие страны в предшествующий период, индустриализация и экстенсивная добыча природных ресурсов, плотность промышленного производства, высокая степень износа основных фондов, технологическая отсталость, накопление загрязняющих веществ преимущественно в почвах (землях) с учетом биогеохимических процессов и депонирующих свойств указанного природного объекта стали основными причинами возникновения прошлого экологического вреда.

Большинство объектов накопленного экологического вреда возникло в результате прошлой хозяйственной деятельности различных предприятий, которые в прошлом столетии являлись собственностью государства и имели ведомственную принадлежность.

Впоследствии часть предприятий была приватизирована, при этом приватизировались только производственные мощности и инфраструктура организаций. Другая часть предприятий перестала функционировать в первую очередь из-за отсутствия финансирования со стороны государства или нерентабельности производства.

В итоге обременения недвижимого имущества не нашли правопреемника при его приватизации, и накопленный экологический вред не был своевременно ликвидирован.

Экологические проблемы, связанные с заброшенными промышленными объектами и загрязненными территориями, где накопилось большое количество токсичных отходов, расположенных, как правило, в пределах городских и сельских поселений, выявляются субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

По данным доклада Мирового банка реконструкции и развития, на территориях, подверженных негативному влиянию объектов накопленного экологического ущерба, уровни индикаторной патологии (болезни эндокринной системы, крови, нервной системы, кожи и подкожной клетчатки и т. д.) у детей в 2‒2,4 раза, а у взрослого населения на 40–78 % выше, чем в населенных пунктах с менее загрязненной окружающей средой (Ответственность за прошлый экологический ущерб в России. Всемирный банк. 2007 г.)

Однако вопросы ликвидации вреда окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, ни в правовом, ни в организационном отношении не были урегулированы. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по ликвидации таких негативных последствий не установлены. В этой связи возникает ситуация, когда все стороны заинтересованы в решении данной проблемы, однако не имеют достаточных правовых оснований и необходимых финансовых ресурсов для инициации работ по выявлению и ликвидации накопленного экологического вреда.

Впервые вопросы, связанные с наличием прошлого экологического вреда на территории Российской Федерации, были подняты на заседании Совета Безопасности Российской Федерации от 30 января 2008 года по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации» (Протокол заседания утвержден Президентом Российской Федерации 13 февраля 2008 г. № Пр-238) и на заседании Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2008 года по вопросу «О создании правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью» (протокол № 7 от 21 февраля 2008 года, раздел I).

В 2010 и 2011 годах вопросы, связанные с прошлым экологическим вредом, были рассмотрены на заседаниях президиума Государственного совета Российской Федерации, по итогам решений этих заседаний к настоящему моменту уже достигнут ряд ключевых результатов.

Разработана правовая основа – проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой экономической деятельностью», которым устанавливаются правовые, организационные и финансовые механизмы по ликвидации прошлого экологического вреда. Также в данном документе распределяются сферы ответственности за выявление, оценку и организацию работ по ликвидации прошлого экологического ущерба.

Совместно с субъектами Российской Федерации проведена инвентаризация объектов прошлого экологического вреда, по итогам которой выявлено 340 таких объектов, определена специфика локализации накопленных загрязнений.

Начиная с 2011 года,  Минприроды России, Минпромторг России, а также администрации ряда субъектов Российской Федерации приступили к практическим шагам по оценке и ликвидации прошлого экологического вреда на территориях,  наиболее уязвимых с точки зрения антропогенного воздействия или испытывающих значительное влияние последствий прошлой хозяйственной деятельности –                    в Арктической зоне Российской Федерации и на Байкальской природной территории, а также в индустриальных регионах, испытывающих значительные влияния последствий прошлой хозяйственной деятельности (Нижегородская, Самарская области).

Следует отметить, что решение вопроса ликвидации прошлого экологического вреда на территории Российской Федерации – это поэтапный и долговременный процесс, сопряженный с большими финансовыми затратами. В этой связи подготовлены предложения по комплексному решению вопроса ликвидации прошлого экологического вреда с использованием программно-целевых методов финансирования.

 

Решение

 

Рекомендовать Минприроды России:

1. Для исправления сложившейся ситуации и эффективного использования существующего рынка в области обращения с отходами:

1.1. Продолжить сопровождение в палатах Федеральных Собраний Российской Федерации законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», направленного на совершенствование системы управления при обращении с отходами и развитие экономических механизмов, а также предусматривающего имплементацию решений и рекомендаций в области обращения с отходами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

1.2. В части усиления ответственности в области обращения с отходами доработать и внести в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающий дифференциацию составов нарушений и размеров соответствующих штрафов.

1.3. Подготовить проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также подготовить и принять ведомственные нормативные правовые акты, направленные на реализацию положений законопроекта, указанного в пункте 1.1 данного Решения (по итогам его принятия).

1.4. С целью экономического стимулирования сокращения отходов производства, направляемых на захоронение, доработать и внести в Правительство Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающие введение понижающих коэффициентов к плате за размещение отходов, а также зачет платы за негативное воздействие на окружающую среду при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования и при использовании образованных отходов в хозяйственном обороте.

1.5. В части устранения правовых пробелов в регулировании разрешительной деятельности в области обращения с отходами ускорить:

1.5.1. Принятие ведомственных нормативных правовых актов, направленных на реализацию и конкретизацию положений Федерального закона «Об отходах производства и потребления»:

«О Критериях отнесения отходов к I–V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду»;

«Об утверждении порядка отнесения отходов I–IV классов опасности к конкретному классу опасности»;

«Об утверждении методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;

«Об утверждении Порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду».

1.5.2. Утверждение административных регламентов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственных услуг в области обращения с отходами производства и потребления.

1.5.3. Признание утратившими силу актов МПР России, Госкомэкологии России, Ростехнадзора, содержащих недействующие нормы законодательства Российской Федерации.

1.6. Обеспечить на регулярной основе участие в Рабочей группе по ресурсной продуктивности и отходам Организации экономического сотрудничества и развития.

1.7. Обеспечить на регулярной основе участие в рабочих и официальных органах Евразийской экономической комиссии и Таможенного союза.

2. В целях ликвидации прошлого экологического вреда:

2.1. Продолжить работу по подготовке к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой экономической деятельностью».

2.2. Подготовить проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также подготовить и принять ведомственные нормативные правовые акты, направленные на реализацию положений законопроекта, указанного в подпункте 2.1. данного Решения (по итогам его принятия).

2.3. Обеспечить внесение в Правительство Российской Федерации проекта постановления «Об утверждении федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба на 2014–2025 годы» и дальнейшую реализацию программы после ее принятия.

2.4. Продолжить реализацию пилотных проектов по ликвидации прошлого экологического вреда, а также развивать международное сотрудничество в данной области.

 

Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

Продолжить работы по выявлению и проведению оценки загрязнения объектов прошлого экологического вреда.

 

Рекомендовать бизнес-сообществу:

1. Рассмотреть возможность реализации проектов по ликвидации объектов прошлого экологического вреда, расположенных на территории или рядом с территорией действующих субъектов хозяйственной деятельности, в тех случаях, когда виновник нанесения вреда не может быть установлен или привлечен к ответственности в связи со значительным сроком давности происшедшего.

2. Привлекать частные инвестиции для реализации мероприятий по разработке и апробации новых технологий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду, подготовку и реализацию пилотных инвестиционных проектов в сфере ликвидации прошлого экологического вреда, софинансирование инвестиционных проектов по созданию новых мощностей по переработке накопленных загрязнений.